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关于落实《中国共产党问责条例》的几点思考
来源:江西省纪委监察厅网站       时间:2017-10-12

  《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)是全面从严治党作出的一项重要制度安排,对于落实党组织管党治党政治责任,督促党的领导干部践行忠诚干净担当具有重要意义。《江西省贯彻<中国共产党问责条例>实施办法》(以下简称《实施办法》)对问责对象、问责和免责情形进行了必要补充,就问责启动、调查、决定、执行环节进行了具体细化,强化问责的操作性。落实《问责条例》,既是严肃的工作任务,更是沉甸甸的政治责任。但是在工作实践中,问责主体是党组织还是纪委(纪检组)或党的工作部门?对基层党组织及其党员负责同志是否适用?问责情形如何把握?如何在问责中体现严管厚爱的精神?如何理解党内问责与“一案双查”的关系?问责启动、调查、决定、执行的程序及文书如何规范,等等,需要我们在具体实施中加以厘清、明确和规范。

  一、明确问责主体

  《问责条例》和《实施办法》第四条规定,党的问责工作是由党组织按照职责权限,追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。《问责条例》第八条规定,问责决定应当由党中央和有管理权限的党组织作出。《实施办法》第十条明确,党委(党组)发现需要问责的情形,应当启动问责。由此可见,问责主体在党组织,其决策权在各级党委(党组),在问责全过程中都要体现党的领导。一是问责启动环节。纪委(纪检组)和党的工作部门掌握需要问责的问题线索(包括巡视视察、司法机关、审计机关、行政执法机关移送的问题线索)后,要经过登记、研判、审批等内部工作程序,最后就启动问责程序建议上报至同级党委,由党委(党组)作出是否启动问责程序的决定。二是问责调查环节。党委(党组)作出启动问责的决定后,对情况复杂、性质严重、影响恶劣的情形直接进行问责调查,其他情形可指定纪委(纪检组)、党的工作部门或者有管理权限的党委(党组)进行调查。调查结束后,纪委(纪检组)、党的工作部门要形成问责调查报告,经集体讨论研究后,及时制作《问责建议书》上报同级党委决策。三是问责决定环节。对党组织的问责,由上级党委(党组)集体讨论决定。对党的领导干部的问责,由党委(党组)按照干部管理权限集体讨论决定,也可由纪委(纪检组)、党的工作部门提出建议,报党委(党组)集体讨论研究决定。《问责决定书》按照“谁调查、谁问责”的原则,由党组织或纪委(纪检组)、党的工作部门名义下发。

  按照干部管理权限和工作实际,建议对党委(党组)和党委(党组)书记的问责由县委常委会研究决定;对其他科级党员领导干部的问责由县纪委、县委工作部门集体研究决定。对基层党支部及其成员的问责,由基层党委(党组)启动问责程序并集体研究决定。

  二、界定问责对象

  《问责条例》、《实施办法》第四条明确:问责对象为各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员,各级纪委(纪检组)及其领导成员,重点是主要负责人。并将责任划分为三类:一是全面领导责任(党组织领导班子);二是主要领导责任(领导班子主要负责人和直接主管的班子成员);三是重要领导责任(参与决策和工作的班子其他成员)。《实施办法》第四条同时明确:对其他党组织和党员领导干部进行问责适用本办法。

  根据上述规定,结合县级实际,问责对象为:乡镇党委、县委工作部门(组织、宣传、统战等)、县直单位党委(党组)及其领导班子成员,乡镇、县直单位纪委(纪检组)及领导班子成员,重点是党委(党组)书记、纪委(纪检组)书记。按照失责必问、问责必严、分级负责、层层落实责任的原则,问责应向基层延伸,包括村(社),乡镇工作部门、基层站所,县直部门的下属单位党组织及其班子成员,重点是村(社)党组织书记,乡镇工作部门、基层站所、县直部门下属单位党员负责人、纪检委员。重点把握:普通党员不属问责之列,对其失职失责行为,轻微的可运用监督执纪“第一种形态”进行处理,严重的可依据《纪律处分条例》给予纪律处分。

  三、厘清问责情形

  《问责条例》第六条明确了问责的六种情形:一是党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决不扎实。六是其他问责情形的兜底条款。《实施办法》在《问责条例》基础上,增加五类情形:一是落实中央、省委重大决策部署领导不力,工作进展缓慢,问题较长时间得不到解决的;二是弄虚作假、欺骗组织的;三是任职期间,领导班子成员多人或多次发生违规违纪问题受到处理的;四是对直接管理的下属违规违纪问题长期失察,或者直接管辖范围内同类违纪问题反复发生的;五是巡视巡察、党风廉政建设责任制检查、专项治理工作中反馈的问题不整改,或整改不到位的。

  《问责条例》《实施办法》坚持问题导向,剑指失职失责。主要针对的是在加强党的领导、强化党的建设、落实全面从严治党、维护党的纪律、推进党风廉政建设和反腐败工作中,造成严重后果或产生重大损失的行为。在实际操作时要把握以下“关键词”:一是出现重大失误;二是“四风”问题突出;三是产生恶劣影响;四是损害党的形象;五是削弱党的执政基础;六是落实重大决策部署领导不力;七是长期失察;八是弄虚作假、欺骗组织;九是违规违纪行为多发或反复发生;十是腐败蔓延势头没有得到有效遏制。十一是系统性、区域性严重违纪问题;十二是对存在问题不整改或整改不到位。行政领域的问责不在《问责条例》范围之内,一般性的问题不适用于《问责条例》,按照全面从严要求,可运用监督执纪第一种形态进行处理。

  四、规范问责程序

  问责是一项政治性、政策性和程序性都很强的工作,必须严格区分问与不问、问谁与不问谁、轻问与重问的界限,避免应当问责不进行问责和为问责而问责两种不良倾向。在问责调查中,关键是认定不履行或不正确履行责任。其中,不履行责任包括拒绝履行、拖延履行和不作为。拒绝履行是指没有理由或没有充分理由对该履行的责任不予履行;拖延履行是指在规定时限内、或在合理期限内,或者在公开承诺的时间内不履行责任;不作为是指对该履行的责任没有任何的言行表示、即不拒绝履行,也不同意履行,更不实际履行。不正确履行责任是指没有按照党章和其他党内法规的要求履行责任。衡量不履行或不正确履行责任,在问责调查时要把握“十看”:一看对上级精神是不是传达学习了,二看重要工作是不是研究部署了,三看重大事项是不是协调了,四看该发现的问题是否发现了,五看存在的重大问题是不是报告了,六看苗头性问题是不是谈话提醒了,七看违纪违规问题是不是查处问责了,八看突出问题是不是整改了,九看问题整改是不是到位了,十看造成损失是否挽回了。

  《问责条例》、《实施办法》对问责程序作出规定,但较为笼统,不便操作。结合基层实际,规范问责程序要把握四个环节:一是履行初核程序,非特殊情况,都应初核并形成初核报告。二是进行集体研究,形成会议记录,对运用第一种形态进行问责的,如谈话提醒类处理,可由纪委书记签批。三是制作问责决定书。问责决定书归入个人档案。四是强化问责执行,应在相关党组织宣布并督促执行,送达组织部门归入个人档案,严格执行职务晋升影响期规定,以彰显问责严肃性,并与纪律处分相衔接。

  五、落实容错纠错

  《实施办法》第七条规定,问责应当把握“三个区分开来”的政策界限,第十八条至二十条,分别明确了从重或者加重、从轻或者减轻、免予问责等具体情形,充分体现了严管厚爱的要求,旗帜鲜明地为担当者担当,对负责者负责,支持保护干部干事创业热情。但在实践中,要准确区分、严格操作。江西省《关于支持、保护和激励党员干部改革创新、担当有为的意见》明确,六类情形可以免予追究有关人员的责任:(1)法律、法规没有明令禁止的;(2)符合中央和省委、政府决策部署的;(3)有利于改革创新和发展大局的;(4)经过民主决策程序的;(5)没有为自己、他人或单位谋取私利的;(6)积极主动采取措施消除影响或挽回损失的。结合基层实际,实行容错纠错把握“六个宽容”、“五个不”的要求。“六个宽容”,即符合县委、县政府决策部署但工作上出现失误的,经民主决策、阳光运行,没有为个人、他人或单位谋取私利,且积极主动消除影响或挽回损失的予以宽容;在改革创新中,因缺乏经验出现探索性失误或未达到预期效果的予以宽容;在推动重点工作、重大项目和招商引资中,因敢于担当、大胆履职,造成轻微失误或引发一般性矛盾的予以宽容;在服务企业群众中,因着眼于提高效率,进行容缺受理、容缺审查出现轻微失误的予以宽容;在处置突发事件或急难险重任务中,因主动揽责涉险、积极担当作为,出现一定失误或非议行为的予以宽容;在解决历史遗留问题、化解矛盾焦点中,因勇于破除障碍、触及固有利益,造成较小损失或引发一般性信访问题的予以宽容。“五个不”,即对及时纠正错误的单位和个人,不作负面评价,不影响政绩考核,不影响评先评优,不影响职称评定、不影响提拔使用。

  六、区别“一案双查”

  “一案双查”是指纪检机关在执纪审查工作中,发现严重违纪的被审查对象所在地方或单位“四风”问题突出,出现系统性、区域性严重违纪问题的,既要追究当事人的责任,双要追究该地方或单位失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。“一案双查”是问责的有益补充,与党内问责既有相同之处,又有不同之处,必须在实践中加以把握。一是实施主体不同。“一案双查”实施主体是纪委(纪检组),是纪委履行监督责任的范畴,其决定权、执行权在纪委。二是线索来源不同。“一案双查”问题线索来源是执纪审查、执纪审理过程中发现,纪委案管室统一管理,经报批程序后移交承办部门办理。三是处理方式不同。对“一案双查”中存在失职失责问题的,除《问责条例》明确的方式外,可以给予了结、谈话提醒方式处理。(作者系中共南昌县委常委、县纪委书记 吴华)

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